王少光教授的书我也看了，当时我有一个非常强烈的感受，就是预算改革本身就是政治民主重要的途径，它把一个看不见的政府变成看得见的政府。
美国上个世纪，从1908年会计事务所帮助纽约市政府建立第一本预算开始，到1929年美国联邦和绝大多数的州都建立了预算制度，这20来年是美国的进步时代。而且正因为这种预算制度的改革，约束了各州随便征税和支出，为后来罗斯福总统实施新政奠定了制度基础。如果没有预算制度的话，罗斯福新政刺激经济，怎么用钱，用到什么地方去，得不到保证。
我非常赞同公共财政理念。中国是一个社会主义国家，老讲公有制，所以对私有一种天生的厌恶，对公有一种天生的偏好。公私的界线怎么划分？在西方的语境中，公就是国家，私是市场主体，包括国有企业也是私法调整。咱们公私以所有制为界线，意识形态色彩太重。刘剑文教授提出了公共财政的理念，说公共财政其实是私人财产权的一种让渡，是为了国家的利益，也是为了老百姓的利益，这个提法比较好。我们学“国家”的概念，说国家就是阶级压迫的工具，统治阶级统治的工具。但是你要看恩格斯写的《家庭私有制和国家的起源》，国家之所以产生，是希望让阶级斗争限定在法律框架之下，不至于在无谓的斗争中使社会付出代价。
第二个提法也特别好，财税法治是对纳税人财产权益的保护和对政府征税权力的约束。就因为我们从小被教育说，征税就是统治阶级剥削人民的工具，要反过头来说，实际上是通过国家征税，财产权让渡后，国家权力可以用来保护人民利益。国家要为人民服务也得有一定的财力，公检法打击恶势力也是为了保护人民的正当权利，符合法治的理念。
第三，财政民主是公民权利与国家权力和谐运作的基础。建立公共财政制度，其实也是为老百姓增进福利，从这个角度也要建立纳税人的意识，我纳税了，国家是不是为老百姓服务了。
第四，公共财政公开先于私人财产公开，这有利于化解当前矛盾。现在腐败太严重，腐败到根本就不敢公开，公开之后会引起很多问题，没人敢下这个决心。很多人都提议中国建立阳光法案，赦免过去的贪污腐败，赦免民营企业此前财富积累的原罪。但是论证了半天之后不敢行动，担心挑起更多矛盾，对执政党的信心更加动摇。还有，因为财产分配不公，财富多的那些人，登记了以后要被其他老百姓认可也不太容易。
但社会上有一个共识，希望国家能够在保持稳定的情况下不断改革，老百姓的生活不断改善。这种情况下，加大财政的透明度，让公共财政在阳光下运行，让公共财政惠及老百姓，我觉得会得到社会认同。公共财政都透明了，跑冒滴漏就少了。如果把公共财政的漏洞堵住了，新生腐败就少了，老百姓对过去的事也能少追究一点，后面的事干净点就行了。
预算做实人大
目前正有一个好契机，就是修改预算法。预算法的修改，刚开始是全国人大预算工作委员会主导，财政部参与。后来不知道怎么就成了国务院主导，财政部的部门利益充分体现，严重倒退。后来因为一些关键问题，比如财政账户、经理国库、政府债务而争论不休，在国务院十几个月没有送回人大。送回的第一审稿，大家并不是太满意，没有公开。二审稿公开了，大家也是不太满意的。上届政府的基调是如果得不到一个好的草案，宁可不过。现在大家觉得新政府上来，未来的财税改革是个什么框架还没有定。
我认为预算法要真修好，有几个关键的环节：第一，财权和事权的匹配问题。1994年的改革2003年之后没有再继续做下去，朱镕基总理做了前半段，做了财权的分税，没有动事权。光动财权就不得了，朱镕基带着60个部长、司长找重点的省，一个省一个省地谈，要没有朱镕基，这个事根本干不成。最后增量改革，好不容易把财力先分开了。如果朱镕基能干第二届，要干的事就是分事权，但是事权牵扯到政治，比较麻烦。
第二，收入法定。不光是税收，还包括所有的行政收费，现在污染企业是环保系统的衣食父母，很多违法犯罪的活动比如公路超载都是执法机关的财源。这种体制能行吗？在预算上，税收法定，费收也得法定，罚款收入严格执行收支两条线。
第三，要让人大真正管事，不是个橡皮图章。我在全国人大财经委审了五年了，其实财经委起不了什么作用，顶多每次敲打敲打他们，提点政策建议，动不了它的金额。希望学者们在程序的规范化和保障人大权力方面做一些工作。
十八大报告说，要真正发挥人大的监督作用，真正体现人大代表人民来行使权力，我觉得这是政治体制改革非常重要的方面。人大是四项权力：立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权。立法这个问题，去年12月份全国人大常委会，因为广东提请授权他们在一定范围内突破全国立法，很多常委在审议的时候提出人大要收回立法权。得找一个好契机，才能够把立法权收回来。
现在委员长很严厉，对常委会开会请假的，每一次都公布谁请假了，什么原因。他说近80万人才选一个常委，想当常委的时候都去活动，当了常委不好好开会，不好好发言，就不代表人民。我觉得法学界应对人大代表和常委施加压力，让他们要代表人民发挥作用。这个橡皮图章软和硬，一方面取决于制度，另一方面也取决于每个人的努力。我还希望法学界人主动去当各级常委和人大代表的法律顾问，当人大代表和常委的院外助手。现在想改变人大的构成，从选举上改，我觉得比较难。从现在起开始有意识地影响他们，对推进民主进程有帮助。
如果真是把政协、人大做实了，从橡皮图章变成了钢印，中国的政治改革基本也到位了。我知道还有更深层次的政党关系，往后再说。如果人大做实了不对执政党的执政产生颠覆性威胁，我觉得许多事就好接受了。
第四，要让一部法律有用，必须精细，预算科目包括类、款、项、目，要分清楚法定预算科目和行政预算科目。我主张精细到目，如果不行就到项。魔鬼在细节中，没有技术就没有落实，那个笼子很宽，小老鼠就都跑掉了，得把这个笼子织密一点。因此，预算的精细化非常重要。
国库管理难题
还有人民银行和财政部门在博弈财政专户和经理国库。原来的公共财政改革，就是实行单一国库账户制度，财政的钱可以放到商业银行做库款经营，而不是去做预算收支，现在大量的跑冒滴漏是财政专户脱离了国库监督，到商业银行去开户，一开好几十个。一个账户开在什么地方，账怎么走，是不是需要有一个“第三只眼”监督这个账户，这值得讨论。
中央银行三大职能：发钞的银行、银行的银行、国家的银行。国家的银行就是说国库的钱在这里，收支都从这里走，叫做经理国库。人民银行坚持所有的钱都得进到单一国库账户当中来，外头不能开户，收支都得从这儿走，让第三人看得见。我最近一直在调查，财政的预算部门和国库部门是坚持单一账户制度的，因为只有这样才能够把家底全都弄清楚，但是财政部门当中的职能部门都希望自己管的钱能够到外头去，有点支配的权力。
还有一种职能，国库的管理职能，就是库款经营的职能。国库里的钱是财政的，支配权是财政部门的。首先我们要精细化财政预算，减少余额，但不可避免会有一定余额，这个余额可以搞库款经营，把账户上的余额一部分转移到商业银行去，这叫国库现金管理。要把经理国库和国库现金管理这两个概念严格区分开。那是财政的钱，财政部门有权力去做国库现金管理。
但是，国库现金管理遇到了两个问题。最主要的一个问题就是和货币政策的冲突。国库的钱从中央银行出去就是吐出基础货币，美联储每一次公开市场业务之前半小时，管国库的人和管公开业务的人对数，如果今天我们要吐出150亿的基础货币，财政要做100亿的库款经营，中央银行就只吐50亿，一定要做这个协调，这是财政政策和货币政策的一个窗口。现在的难处在于，在中央银行不断收头寸的时候，财政在往外吐头寸，这对货币政策是一个对冲。
第二个关键问题，中国的财政是经济财政，还没有真正做到公共财政。所以，财政想用库款去撬动银行的动力很强。其实地方政府想把这笔钱挪到外头去，比如哪家商业银行给我贷款增加多，我就把存款放到哪儿去，拿财政库款经营的钱做信贷的撬动杠杆，全世界唯独中国有这样的事。
这两个问题比预算管理更大，一个是财政政策和货币政策的协调问题，一个是地方政府在库款经营中发挥什么样的作用，是财务经营还是杠杆经营。财务经营就是说少发点债，多用点钱。或者现在有了钱，到商业银行寻求一下高回报。但是杠杆经营是要拿这笔钱去撬商业银行，让商业银行给我贷款。我希望你们研究问题，一定要了解中国的特殊情况。
作者为全国人大财经委副主任委员
