近年来随着中国经济新旧动能加快转换以及房地产持续调整，宏观税负总体呈下行态势，同时地方财政收入尤其是综合财力受冲击明显，财政紧平衡已成为常态。在此背景下，如何稳定宏观税负、如何解决地方财政收支矛盾，事关地方政府积极性的发挥，事关积极财政政策更好落地，事关经济平稳运行，这已成为各方关注的焦点问题，亟待破局。三中全会和四中全会对此做了方向性、指导性的部署安排，要求“增加地方自主财力”“规范税收优惠”“研究探索同新业态相适应的税收制度”。
为贯彻落实2024年7月三中全会提出的“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税”，2026年8月28日，财政部和国家税务总局公布了《中华人民共和国地方附加税法（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”）。这是落实重要部署的关键举措，不仅标志着我国税收法定和税收制度改革又取得新的进展，还是增强地方财政收入稳定性的重要改革措施。
总体上看，地方附加税短期对宏观税负和地方财力的影响相对有限，更主要是简化税费制度、优化税费结构、增加财力自主性、推进税收法定。
从根本上解决地方财政问题，除了推出地方附加税外，还要从规范税收优惠、改革税收制度（税制跟上数字经济服务经济和人工智能经济发展步伐）、盘活地方国有资产、上移事权和支出责任、优化转移支付制度等方面共同施策。
征求意见稿的三个特点及需要关注的两个问题
此次改革的内容呈现出三个特点：
一是税收（收费）制度基本平移，整体税负维持稳定。地方附加税是将我国施行已久的“一税两费”——即城市维护建设税（1985年开征）、教育费附加（1986年开始征收）、地方教育附加（2010年开始征收）——合并为一个税种，而非开征新的税种。这样做，不仅明显简化了税费征收，而且使之前“两费”正式转为具有基本税收法律征收依据的“税”的形式，增强了征收的法定性和稳定性。税率设置上充分考虑了税制简化、税负稳定、地方差异等因素，采用浮动比例税率，税费负担保持基本稳定。2025年，城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加的规模分别为5170亿元、2382亿元、1582亿元，合计为9134亿元，相当于我国税收收入的5.2%，相当于一般公共预算收入的4.2%。
二是赋予地方一定的自主管理权限，增强地方财力自主性。《征求意见稿》之前，过去城市维护建设税的税率标准为：对纳税人所在地在市区的，适用税率为7%；纳税人所在地在县城、镇的，适用税率为5%；纳税人所在地在其他地区的，适用税率为1%。教育费附加按照单位和个人实际缴纳的增值税、消费税税额的3%征收，地方教育附加按照单位和个人实际缴纳的增值税、消费税税额的2%征收。《征求意见稿》赋予了各省在综合统筹考虑本地区经济社会发展和促进全国统一大市场建设等情况的前提下，在11%-13%幅度内自行确定省内适用税率的权利，是增强地方自主财力的重要举措。
三是注重与之前税费征收制度和相关法律的衔接。例如，规定了国务院可以根据国民经济和社会发展的需要，对于特殊产业和群体以及重大突发事件应对等情形，减征或者免征地方附加税，保留了税收优惠窗口；明确了征收的基本要素，与之前的征管制度有效衔接等。
总体上看，由于地方附加税主要是对原来一税两费的合并以及总体平移，更多是规范税收、简化征管并赋予地方更多管理权限，对宏观税负以及微观主体负担影响相对有限。当然，实施落地还需要进一步明确或评估两个问题：一是合理评估对相关纳税人税费负担的影响，尤其是对当前正在享受相关税收优惠政策的微观主体的影响；二是统筹考虑相关税费收入的使用，原“一税两费”理论上是专款专用，未来需要统筹考虑合并后对原来支出领域的影响等。
解决地方财政困难需要改革财税制度
对地方政府而言：从短期看要加大资产盘活力度，盘活资产靠的是一系列制度支持，例如资产清查、资产产权瑕疵修复、资产处置尽职免责、国资考核激励机制等，缺乏制度支持的资产盘活将沦为方式单一且不可持续的粗放资产处置。从长期看，地方政府要推动城投转型并重塑税基，切实因地制宜找到符合自身优势的特色产业，要打造良好的营商环境而非一味依赖补贴和税收优惠洼地来吸引产业。
对中央政府而言：从短期看有必要加大对地方的转移支付、增加均衡性转移支付的比重，增强地方政府获得的转移支付的规模以及可支配程度；持续增加转移支付不是长期之道，但短期是非常有必要的，有助于地方政府度过房地产持续调整、化债压力、新旧动能转型的关键阶段。从中长期看，有必要通过财税制度改革来稳定宏观税负、完善央地事权和支出责任划分、改革政府投融资体制机制，具体可通过以下改革实现。
一是逐步稳定宏观税负，扭转宏观税负持续下行的趋势。
其一，积极财政政策实施方式有必要从侧重收入端减税降费转向支出端扩大支出为主，对新增减税降费要慎之又慎，避免税收优惠泛化。
其二，规范税收优惠，清理地方政府违规出台的税收政策。前期优惠政策自然到期总体采取不再延续的办法，确有需要另行研究。税收优惠要考虑产业生命周期和经济周期，产业生命周期从幼稚期走向成熟期，税收优惠要逐步退坡，避免助长“内卷式竞争”；重大内外部冲击时期出台的阶段性优惠政策不能固化沉淀，待相关因素消失后要及时取消相关政策。
其三，优化调整对普通老百姓影响不大但有助于促进共同富裕、促进绿色发展的税种。例如，推动消费税扩围，推进消费税扩围至高污染、高耗能消费品以及高端服务业；对超高净值群体的海外收入和财富强化税收征管，研究遗产税赠与税；推进资源税和环保税税率适度提高，减少资源能源浪费，维护国家能源安全；推进油电同权同税负，对于新能源汽车对道路的损坏征收相应税收。
其四，研究数字经济、人工智能时代下的数字资产税和超额利润调节税等。AI时代加剧“供强需弱”，财富与收入分配更加极化，有必要研究“超额利润调节税”。
二是推动财税体制改革，厘清政府与市场关系，科学界定政府职责与规模，约束地方政府规模持续扩张。
其一，厘清政府与市场关系，科学界定政府规模。要深化行政事业单位改革，强化绩效管理，收缩政府边界，精兵简政，切实减少财政供养人口。
其二，深化中央与地方财政体制改革，减少对地方政府尤其是基层政府的压力，尤其要帮助地方政府避免成为无限责任政府。逐步上收事权和支出责任至中央政府，减轻地方政府支出责任和财政压力，逐步做实公共安全、食品药品监管、养老保险等事权的垂直管理和部门实体化。
其三，推动公用事业价格改革，避免持续大规模的低效财政补贴对财政的压力，改暗补为明补。
三是探索建立债务与资本预算，加强地方政府债务管理，降低地方对债务的依赖。
其一，尽快摸清长期大量的专项债投资形成的资产类别、质量情况、现金流情况，尽快分门别类理顺理清分属在财政、国资、机关事务管理局等不同部门的资产。
其二，建立债务与资本预算，明确债务用到哪里去、形成哪些资产、如何偿还等，形成制度约束。债务预算是对政府债务规模、结构、还本付息计划等进行详细规划的预算，是现行债务限额管理的升级版。资本预算即针对政府固定资产投资等能够形成公共固定资产的财政支出活动编制的预算。尤其是专项债债务形成的资产具有一定收益或潜在收益，需要积极提高相关资产收益率，避免资产资源浪费。
其三，完善考核制度约束体系，严防新增隐性债务。完善政绩考核体系，降低GDP（国内生产总值）增速考核权重，增加债务风险防控指标。
四是深化地方政府投融资体制改革，根据项目的收益特征和投资周期匹配相应的资金来源，形成国债、地方一般债、地方专项债、城投债各司其职的格局。
其一，对于纯公益性项目，使用财政资金予以保障，其中全国性、跨区域项目由国债保障，对于地方无收益的项目由地方一般债保障、对于地方有一定收益的项目由地方专项债保障（鉴于合格专项债项目越来越少，该部分从长期看宜控制新增规模）。
其二，城投企业原则上不再承担纯公益性项目建设，重点参与具有一定经营收益但社会资本参与意愿不足的经营性项目，采取市场化融资方式，从源头减少政府隐性债务形成。对于城投参与的有一定经营收入但收益偏低的准公益性项目，要完善参与机制，包括明确政府出资比例与偿债责任、提供投资补助或运营补贴资金的方式等问题。
（作者为粤开证券首席经济学家、研究院院长；编辑：王延春）
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