过去几年，产业政策重新回到全球经济治理的前台。美国推出《芯片与科学法案》，欧盟出台《净零工业法案》，从半导体、人工智能到关键矿产、新能源汽车，各国纷纷加大对战略产业的扶持力度。
与此同时，华为、苹果、英伟达等企业不断被卷入地缘政治博弈。越来越多的企业发现，决定投资去向的不再只是成本和市场，还有出口管制、投资审查、地缘政治等因素。
在很长一段时间，人们相信市场会决定资源流向，企业追求效率，政府更多负责制定规则。尽管市场逻辑如今依然重要，但已不再是唯一决定力量。产业竞争也已不再只是企业之间的竞争，而越来越体现为国家之间的角力。产业政策能否成功，不仅取决于经济规律，更是国内政治和国际政治共同塑造的结果。
产业与科技正在重构全球经济与国际关系，一个新的产业政治时代正加速到来。在2026年5月出版的新书《产业政治：超级企业与大国竞争》，中国人民大学国际关系学院副院长李巍提出，理解当代国际政治，仅仅研究国家已经不够，需要把产业与科技置于国际关系研究的中心舞台。他认为，随着全球进入产业政治时代，大国竞争正在从军事和意识形态竞争，转向围绕产业、科技和创新能力展开的长期竞争。
《产业政治：超级企业与大国竞争》封面。 （受访者提供）
对于企业而言，产业政治意味着什么？“企业家面对的世界不再是一个市场主导的经济全球化时代，而是一个政治和经济深度耦合的新时代。谁能理解国家战略、产业政策和地缘政治趋势，谁才能在未来竞争中获得优势。”李巍近日在接受《财经》专访时表示。
《产业政治：超级企业与大国竞争》作者、中国人民大学教授李巍。 （受访者提供）
从产业政策到产业政治
《财经》：你提出“产业政治”概念的背景是什么？它与传统意义上的产业政策有何区别？为什么今天研究国际政治，不能只看国家，也必须研究企业？
李巍：我从2018年开始从事系统的产业政治研究，这一年是一个很重要的时间节点，除了美国对中国发起了规模空前的贸易战，还以打压中国最优秀的民营企业华为为起点，拉开了中美技术博弈的序幕，这令产业与科技议题迅速进入中美关系研究的中心舞台，也成为我研究超级企业与产业政治的起源。
产业政策是国家对某种特定产业所实施的特惠政策尤其是财政补贴政策，它主要属于经济学和公共政策研究。但是，产业政策并不会必然生效，我们目睹了大量失败的产业政策案例；产业政策的成败，取决于复杂的国内政治过程和地缘政治结构。而这不是经济学和公共政策研究所能够回答的，正是在这一背景下，产业政治应运而生，它致力于把关系产业兴衰的国内政治和国际政治“找回来”。
当前产业发展呈现出两大趋势：第一，受规模效应的影响，战略性产业呈现日益集中的趋势，企业数量寡头化非常明显，比如当我们讨论国际民航工业，主要就是在讨论波音和空客，观察一个产业里的领航企业，基本就能把握整个产业竞争的态势；第二，这些企业的行为日益政治化，已经成为行使国家权力和保障国家安全的有力工具，超级企业的起落与国家经济实力乃至国家权力的兴衰息息相关。
因此，我们必须把研究单元从产业回落到企业，用这把超级企业的“学术放大镜”观察产业竞争与大国起落。
《财经》：近年来产业政策重新成为全球经济治理的重要议题。为什么过去强调市场效率的美国和欧洲国家，如今纷纷转向国家干预？
李巍：随着大国战略竞争加剧，全球范围内兴起了“国家主义回归”的浪潮。回溯历史，产业政策一直是后发国家实现经济赶超的重要政策工具。据格申克龙的后发优势理论，后发国家在不利处境中，通常会激发起国家动员的强大力量，而不是完全依靠自由市场。当后发国家建立起强有力的组织机构和政治制度，采取了行之有效的产业政策时，便能够利用后发优势实现经济赶超。19世纪的美国、德国和20世纪的日本、韩国在崛起阶段，都曾通过国家干预和贸易保护来扶持国内幼稚产业的发展，它们走的是汉密尔顿（美国经济学家）和李斯特（德国经济学家）的路线，而不是亚当·斯密（英国经济学家）和大卫·李嘉图（英国经济学家）的指引。
因此，当西方国家在战略性产业上的领先地位遭到严峻挑战，甚至在某些关键领域已呈现出明显落后态势时，它们的战略界就开始反思新自由主义的弊端，并呼唤产业政策的回归，以重建本土制造能力、应对大国竞争，从而摆脱在产业竞争中的不利地位，这就是美国前国家安全事务助理杰克·沙利文所说的“新华盛顿共识”。
《财经》：你如何理解当前国际竞争向产业政治的转变？这种变化是短期现象还是长期趋势？国家竞争的目标发生了哪些变化？
李巍：以前的大国竞争主要是军事能力竞争、意识形态竞争以及地缘政治竞争。伴随着核武器的出现和扩散，大国之间具有毁灭性的军事战争已经基本消失了；而在21世纪，大国之间的意识形态竞争也处于消退趋势——因为意识形态“这包药”无法包治百病。
21世纪的大国竞争主要体现为科技和产业的竞争，而科技与产业的主要载体就是企业，这也是我们将超级企业作为国际关系研究中关键单元的一个根本原因。大国战略竞争已经由财富掠夺能力的竞争转为财富创造能力的竞争，这个转变是长期的，而财富创造主要靠产业与科技。
对于当今大国竞争的目标，具体而言，一方面，我们要在尖端技术或者说颠覆性技术的突破上进行竞争，因为如果我们不攻克这项技术，它未来就可能成为别人对我们“卡脖子”的得力武器；另一方面，我们要在技术的应用与扩散上进行竞争。任何重大的技术创新都需要在场景应用中得到检验，否则这种创新将不可持续。世界历史并不缺少重大的技术创新，但如果在应用环节无法跟上，创新国也将因无利而衰。比如，苏联在航天领域取得了重大的技术成就，但最终却因为没有应用场景和盈利前景，反而被拖垮了。
因此最终我们还要进行“产业生态”的竞争，一个良性的产业生态是国家推动可持续创新的基础，当今美国产业发展面临的主要问题就在于产业生态。
《财经》：你在书里写到华为、台积电、苹果等超级企业不再只是商业实体，而成为地缘政治博弈的前线。对于企业而言，产业政治意味着什么？
李巍：当前国际政治环境的急剧变化对超级企业而言，意味着它们的商业活动深度嵌入大国竞争的结构之中，企业的战略自主空间受到严重挤压，必须在市场效率与地缘安全之间做出艰难的权衡。
具体而言，这种影响主要体现在两个层面。第一，超级企业的供应链布局考量从“比较优势”转向“政治站队”。传统的供应链布局依据要素禀赋、产业配套和市场规模等经济理性进行决策。但在大国博弈背景下，企业的工厂设在哪里、技术卖给谁，被赋予鲜明的政治意涵，只能夹缝求生。台积电被迫赴美设厂，苹果推动供应链向印度、越南转移，阿斯麦切断对华高端光刻机供应，都是政治压力下违背经济效率原则的“被动选择”。
第二，超级企业成为大国竞争的工具，企业必须效忠母国的国家战略。以前，企业不讲国界，盈利就是最大的政治。但现在企业要服务国家安全，所以像苹果这样高度全球化的企业在新的舆论场就存在着某种“原罪”；而英伟达必须小心谨慎，不要触碰国家安全的红线。一个不懂外交和国家安全的企业，在今天复杂的地缘政治环境下断难生存。
《财经》：在今天的国际体系中，超级企业与国家究竟如何互相塑造？企业家最需要理解的政治趋势是什么？
李巍：超级企业和国家相互影响、相互塑造的关系日益深刻。过去企业更多地按照成本和效率原则行事，比如苹果把大量生产环节放在中国，台积电集中在中国台湾生产高端芯片，因为这样最经济。但随着大国竞争加剧，经济安全成为国家安全的重要组成部分，国家的出口管制、产业补贴等政策越来越影响企业选择；反过来，超级企业掌握关键技术和供应链，也决定了国家的产业竞争力和国际地位。
企业家最需要理解的政治趋势是地缘政治的回归、国家干预的复兴，以及自由市场的衰退，企业需要“讲政治”。像台积电和苹果这样的超级企业，都不得不牺牲部分效率依照安全逻辑调整供应链布局。企业家面对的世界不再是一个市场主导的经济全球化时代，而是一个政治和经济深度耦合的新时代。谁能理解国家战略、产业政策和地缘政治趋势，谁才能在未来竞争中获得优势。
美国为何重返产业政策
《财经》：你在书里写到，美国产业政策从2012年逐渐回归。为什么2012年是一个分水岭？在这个过程中，美国的对华政策随之发生了哪些变化？
李巍：2012年之所以成为美国产业政策逐步回归的分水岭，主要源于金融危机之后美国战略界对经济金融化与制造业空心化的深刻反思。自奥巴马政府起，美国便将重振本土制造业确立为重要的国家目标，并于2012年出台《先进制造业国家战略计划》和《获取先进制造业国内竞争优势》两大政策文件，着力推动高端制造业和新兴产业加快发展，试图依托科技进步与外交优势，重新抢占全球产业制高点。
在这一过程中，美国对华经济战略也随之发生变化。制造业“失去的十年”使美国反思经济全球化战略与对华接触政策。奥巴马政府开始探索旨在扶持美国制造业、制衡中国制造业的新战略，以维护美国的全球地位。此后，这一战略被特朗普政府继承，并在其第一任期内进一步强化；到拜登政府时期，则转化为更系统的新型产业战略。
《财经》：美国近年来推出了一系列产业政策，包括《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》。这些政策最重要的目标是什么，对全球产业布局有何影响？
李巍：美国产业政策最核心的目标就是重建本土制造业，减少对海外供应链，特别是对中国制造能力的依赖。美国希望通过政府补贴、投资支持和产业保护，把关键生产环节和就业机会重新吸引回国内，提升自身竞争力。
这些政策会对全球产业布局产生重要影响。一方面，美国推动企业在本土或盟伴国家建设工厂，会促使全球供应链从过去效率优先的模式，转向更加重视安全和稳定的模式。另一方面，其他国家也会推出类似产业政策，竞相吸引投资，进而形成某种“逐底竞争”的态势，全球制造业可能出现更多区域化和多中心化趋势。总的来看，美国产业政策正在推动全球产业格局的重构。
《财经》：美国推动“友岸外包”“近岸外包”的实际效果如何？美国是否实现了降低对华依赖的目标？
李巍：在“友岸外包”和“近岸外包”的推动下，全球供应链正在加速调整。一方面，部分原本位于中国的供应链开始向美国盟友和邻近国家转移，其中越南和印度成为重要承接地。两国2025年对美国出口快速增长，较2024年分别增长超过20%和16%。另一方面，“近岸外包”进一步强化了墨西哥作为美国制造业基地的地位。2025年，墨西哥对美出口额达到创纪录的5349亿美元，同比增长5.8%，成为美国供应链重组的重要受益者。
从2018年至2024年的中美贸易关系变化来看，双边经贸联系仍保持较大规模。数据显示，中美贸易额在2019年和2020年明显下降，2021年至2022年有所恢复，2023年再次回落，2024年重新增长，但2025年降幅较大。
这一方面说明两国产业链仍存在较强依存关系，但从长期趋势看，中国在美国贸易体系中的相对地位正在下降。2017年，中美贸易占美国对外贸易总额的21.9%，到2024年已降至10.9%。与此同时，中国也从美国最大贸易伙伴的位置下降至第三位，位居墨西哥和加拿大之后。这表明，美国正在通过供应链多元化降低对中国的依赖，其贸易和产业布局逐渐向北美及其他国家转移。
《财经》：美国总统特朗普和拜登来自不同党派，但在产业政策上具有连续性。美国是否已经形成新的产业政策共识？这种共识在未来是否将延续？
李巍：美国两党在一个大的目标上已经形成共识，那就是要重新振兴制造业，减少对海外供应链的依赖，并且削弱中国“世界工厂”地位。不过，共和党和民主党的做法有所不同。共和党更强调通过关税保护、出口管制来打击竞争对手，比如特朗普时期的对华经济政策；民主党则更倾向于通过政府投资、产业补贴和推动关键产业发展来增强自身竞争力，比如拜登政府的产业政策。
未来，美国重振制造业的方向大概率还会延续，因为它符合美国当前面临的经济和安全需求。但具体怎么做，会受到总统更替、党派竞争以及国际环境变化的影响，具体的政策工具箱可能不断调整。
《财经》：美国的产业政策目前面临哪些挑战？
李巍：美国现在推进产业政策最大的难题，是过去几十年去工业化留下的“后遗症”。很多制造业转移海外后，产业工人减少，供应链上下游的生产能力、基础设施配套也逐渐丧失。现在即使政府想重新发展制造业，也面临人才不足、产业配套不完整、政府服务能力弱等问题，需要较长时间才能恢复足以支撑战略性产业发展的产业生态。
产业竞争新格局
《财经》：欧洲曾长期是自由贸易和市场竞争的倡导者，为何近年来也开始重视产业政策？欧盟推出《净零工业法案》《关键原材料法案》等政策，核心逻辑是什么？
李巍：冷战结束后到21世纪初，西欧国家尤其是德国的繁荣模式建立在三个支柱上：从俄罗斯获得廉价能源、向中国出口高端制造业产品、依赖美国提供安全保护。
俄乌冲突爆发后，这套模式被同时打破——能源价格暴涨对欧洲制造业产生了巨大冲击，而美国则被证实不再可靠；另一边，中国在新能源等诸多赛道上的亮眼表现引发了欧盟的竞争焦虑，因而被错误地定义为“系统性竞争对手”。欧洲发现，自由市场逻辑无法自动修复这种竞争劣势，必须靠产业政策主动介入。
欧盟产业政策的核心在于两点。第一，设定本土产能利用的量化红线，对于产品的消费用国家强制目标替代市场自由选择；第二，设定外来进口的量化红线，用进口多样化对冲单一来源依赖。欧盟的转变再次说明了，即便是历史上最坚定的自由贸易和多边主义旗手，在当今大国竞争压力陡增的背景下，也会毫不犹豫地打破自己曾坚定支持的原则。
但是欧盟不是一个有能力而且高效的主权政府，它不具备独立的财政能力，且内部制度架构极其复杂，矛盾丛生，欧盟至今为止没有成功实施过任何一项产业政策。
《财经》：美国的《通胀削减法案》曾引发欧洲不满。欧洲产业政策与美国最大的区别是什么？如何评价欧美产业政策之间的关系？
李巍：两者最大的区别在于“钱”和“规则”的差异。美国是统一主权国家，联邦政府可以直接砸钱，效率高、决心大。而欧盟则是27个财政能力悬殊的国家组成的联盟，拿不出可比的资金规模，只能靠设定本土产能比例、简化审批、政府采购倾斜等“规则工具”来迂回补齐短板，内部还要先协调好不能让德法等富国的补贴冲垮统一市场。
在欧美的产业互动中，欧盟一直处于被动状态。第一，欧盟的产业政策是对美国产业政策的直接镜像反应。《净零工业法案》《关键原材料法案》的出台时间点、政策对象（电池、新能源车、清洁技术）几乎与美国的《通胀削减法案》一一对应，本质是被动跟牌，而非主动布局。
第二，对于这场不公平竞赛，欧盟口头上强硬，实际上懦弱。当美国《通胀削减法案》明确把欧盟排除在补贴范围之外时，欧洲一片哗然，法国总统马克龙甚至公开警告这会“制造西方世界分裂”；去年4月美国“对等关税”及232关税出台后，欧盟也表明要采取反制措施。但是，欧盟最终也没有真正撕破脸去打贸易战，而是努力争取部分豁免。
面对美国的欺凌，欧盟作为当今经济格局中的第三极，却拿不出足够的勇气与灵活的战略智慧。如果欧盟一直处于被动的“救火”而不能按照自己的节奏出牌，只会加速衰落。
《财经》：美欧产业政策对中国最大的影响是什么？当前全球产业政策竞争是否意味着中国发展的外部环境发生了重要变化？
李巍：美欧产业政策对中国的影响既有积极的一面，也有消极的一面。从积极方面看，过去西方经济学界长期“妖魔化”产业政策，中国产业政策如“中国制造2025”一直面临较大的国际舆论压力。近年来，随着美国和欧洲纷纷推出产业政策，支持包括半导体、新能源、关键矿产在内的战略性产业发展，这在一定程度上改变了国际社会对产业政策的态度，中国面临的外部舆论压力大幅下降。
但从消极方面看，美欧产业政策加剧了全球战略性产业竞争。美国和欧洲希望通过补贴、技术出口限制提升自身产业能力，这增加了中国企业在高科技领域的竞争压力；同时，美欧产业政策也辅之以贸易保护主义和投资限制，使中国企业在海外市场处境更为艰难。
当前全球产业政策竞争确实意味着中国发展的外部环境发生了重要变化。过去几十年，全球经济主要建立在自由贸易和市场竞争基础上，企业更多按照成本和效率原则进行全球布局。而现在，国家安全、产业竞争和地缘政治越来越影响经济活动，全球正在进入一个国家更积极干预产业发展的时代。中国企业未来不仅要面对市场竞争，也要适应国家战略竞争带来的新环境。
《财经》：中国新能源、电动汽车、光伏等产业在全球具有竞争力。面对美欧产业政策，中国最大的优势和风险分别是什么？如何看待产能争议？
李巍：中国最大的优势在于两个方面。第一，中国企业扎根于中国超大规模的本土市场，具有极强的量产能力。量产能力成为中国超级企业的独特妙方，也是中国超级企业在全球市场引发价格革命的基础。第二，中国的经济发展极具韧性。大学扩招从根本上改变了一代人的素质，构建了一批劳动密集型的高质量工程师；同一时期，中国入世让中国拥抱了世界市场，开始了产业链向中国转移的浪潮，形成了中国独一无二的产业生态，使中国有足够的韧性应对来自美国的挑战。
西方一直指责中国的“低价策略”与“过剩产能”违背市场公平竞争，然而，中国的量产能力不是政府补贴的简单结果，背后深深扎根于中国在入世二十多年来逐步搭建且如今运作良好的产业生态，包括充足的人力资源、广阔的市场、完善的供应链等。但我们必须承认的是，中国企业需要真正实现在盈利水平上的突破而非简单的销量上的突破，才能实现可持续的进步。
《财经》：中国企业正在加速全球布局。未来中国企业“走出去”将呈现哪些新特点，面临哪些新挑战？中国企业出海的逻辑是否正在改变？
李巍：当前，中国企业出海主要呈现出三方面的新特点。首先，企业类型正在发生变化。过去，中国企业出海多以大型央企、国企为主导，如今，民营企业和中小企业正逐步成为新的主力军。2026中国企业全球影响力100强中，民营企业数量占比过半。
其次，出海的产业结构持续升级。中国企业出海已不再局限于资源密集型和劳动密集型产业，而是加快向高端制造业、服务业以及技术密集型产业延伸，新能源、电动车与人工智能等领域成为新亮点。
最后，出海的目的地和经营方式也在同步调整。越来越多的企业开始布局发展中国家和新兴市场，并更加注重在地化生产与本土化经营，全产业链出海的特征日益明显。
不过，中国在企业出海过程中，需要避免陷入17世纪的“荷兰陷阱”。当年荷兰依靠航运、金融和东印度公司建立起广泛的海外贸易网络，赢得了“海上马车夫”的地位，但荷兰并没有建立起与贸易地位相匹配的军事能力，荷兰没有力量护持自己的海上利益，最终导致霸主地位被英国取代。以此为鉴，中国应着力构建强大的海外利益保障体系，进而为海外资产、人员安全和国际通道保驾护航。
《财经》：过去几十年的全球化建立在效率优先原则之上，而如今各国越来越强调安全、韧性和自主可控。你认为全球化会终结吗？还是会以新的形式继续存在？这种变化对发展中国家意味着什么？
李巍：当今，全球化虽然面临严峻的挑战，但并未走向终结。从历史的角度来看，全球化并不是一往无前的线性的发展过程，它既有高峰也有低谷，如今的全球化当然正处于低谷期。
一方面，推动全球化发展的根本性力量——技术仍然持续进步，国与国、人与人之间距离的缩小是不可逆的进程。另一方面，随着各国日渐强调“国家安全”，美欧纷纷“修墙筑篱”，全球化正越来越多地表现为集团化。这种集团化既有以地域为纽带的阵营，也有以政治关系为标准的“小圈子”。随着“友岸外包”“友岸投资”“友岸贸易”的日渐盛行，地缘政治在经济要素流动中的作用将会越来越突出。
对发展中国家而言，这种变化意味着必须更加审慎地处理外交关系。全球供应链重组可能为部分国家提供承接产业转移、吸引投资的发展空间，但也意味着发展中国家也更容易被卷入大国竞争，被迫面对“选边站队”的困境，甚至受到超级大国基于地缘目标的政治经济霸凌。
《财经》：你对未来十年全球产业竞争格局有何判断？
李巍：未来十年全球产业竞争格局有几个基本的不确定性。首先，中国能否继续保持“世界工厂”地位，并进一步向全球价值链上游攀升，是决定未来产业格局的重要因素。过去中国依靠完整产业体系和规模优势成为全球制造中心，但未来竞争重点将转向精尖技术创新、关键零部件和系统性原创能力。
其次，美国能否通过产业政策实现制造业复兴。近年来，美国试图通过产业补贴、供应链重组等方式吸引制造业回流，但其制造业体系已经长期受到产业外迁和供应链空心化的侵蚀，能否重新建立完整的产业生态仍存在巨大挑战。
再次，印度、越南、印尼、马来西亚、土耳其和墨西哥等新兴制造基地能否复制东亚“四小龙”的工业化经验，也将影响全球产业布局。这些国家正在承接部分产业转移，但能否形成完整产业链、提升技术能力，仍需要观察。
最后，欧洲和日本面临产业竞争压力，尤其是在汽车产业和新能源领域。中国企业凭借新能源汽车、动力电池和供应链优势快速崛起，给欧洲和日本汽车制造商带来严峻挑战。2023年中国制造的汽车在欧洲市场的比例只有约2%，到2025年已接近10%，而且还在快速攀升，这反映出欧洲和日本的传统优势产业正面临巨大的竞争压力。欧洲和日本能否抵御产业的溃败，是观察未来十年全球产业格局的一个重要变量。
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