在欧洲汽车行业的持续施压下，当地时间12月16日，欧盟委员会正式公布了备受瞩目的“汽车一揽子方案”（Automotive Package），对原定2035年全面禁售燃油新车的政策明显放宽约束。
根据新方案，欧盟将2035年新车排放量较2021年基准削减100%的目标，调整为削减90%，剩余排放可通过多种方式抵消。名义上维持2050年实现碳中和总体目标的同时，在执行路径、时间节点和技术路线上作出了实质性让步，为混合动力车型和高效内燃机汽车保留入口。
这是对欧洲汽车行业要求放宽减排约束的直接回应，也是欧盟在气候雄心与产业生存之间寻求的最新平衡点。
针对这一重大调整，欧盟委员会主席冯德莱恩（Ursula von der Leyen）在发布会上表示，“创新、清洁出行和竞争力，是今年我们与汽车行业密集对话的首要议题。今天，我们将一并解决这些问题”。她强调，技术变革和地缘政治正在重塑全球竞争格局，欧洲必须在保持清洁转型前沿地位的同时，确保自身产业竞争力。
负责产业战略的欧盟委员会执行副主席斯特凡纳・塞茹尔内（Stéphane Séjourné）则更直白地将该方案称为欧洲汽车工业的“生命线”，并表示欧盟正动用“一切可用杠杆”，包括简化审批流程、增加灵活性和提供针对性补贴，来恢复欧洲汽车工业的领导地位。
欧洲车企协会施压
原有的2035年燃油车禁令（下称“禁燃令”）是欧盟“Fit for 55”减排计划的核心组成部分。该法规设定了三个关键时间点：2025年新售乘用车的排放水平较2021年减少15%，否则面临巨额罚款；到2030年乘用车和轻型商用车分别下降55%和50%；到2035年实现100%零排放，实质禁售新燃油车。
欧洲汽车制造商联合会（ACEA）认为以上目标不切实际，并指出车企已无可能达成2025年目标要求，若因此面临巨额罚款或减产，将削弱欧洲汽车产业的竞争力。
ACEA认为，目标缺乏可行性主要源于四个方面：电动车销量不及预期、充电基础设施建设严重滞后、全生命周期成本仍然偏高，以及高度对外依赖的供应链。这些因素构成了现实和经济的障碍，按既定时间表推进2035年禁售燃油车并不可行。
合规窗口降临之际，分歧在2025年底加剧。ACEA前任主席卢卡·德·梅奥（Luca de Meo）预计，欧洲车企在2025年首个惩罚性考核节点面临的罚款规模超过100亿欧元。
此外，欧盟委员会将依据“Fit for 55”原定时间表在2026年评估减排进展，并基于技术发展和社会影响决定是否调整后续目标。在ACEA的持续施压之下，评估和目标调整的程序提前至2025年底，直接推动了此次“汽车一揽子方案”的出台。
在方案公布前，ACEA干事长西格丽德·德弗里斯（Sigrid de Vries）在12月1日发表公开信提出的关键诉求，大部分被最终方案满足。
在监管框架与技术路径上，ACEA主张按车型类别实施差异化监管，针对乘用车、轻型商用车和重型车辆分别设定脱碳节奏；允许插电混动、增程式、氢燃料等技术路线，并引入供应链减排奖励等机制，建立更灵活和开放的减排框架。
新版政策基本满足了这一诉求。欧盟委员会更新提出“90%+10%”减排机制，即到2035年100%的减排目标降至90%，剩余10%可通过使用欧盟生产的低碳钢材、碳中和燃料的积分抵偿。实际上承认了纯电并非唯一路径，为插电混动和高效内燃机车型保留了长期的合规空间。
在刺激市场需求方面，ACEA提出应将政策重心从汽车供给侧转向需求侧，通过持续的财政激励措施，加速老旧车辆更新，并解决欧盟成员国间充电基础设施发展不平衡的问题。
在最终公布的方案中，欧盟对此作出了实质性回应。一方面，推出了具有强制约束力的“企业车队采购目标”，直接从需求侧为车企创造确定性需求；另一方面，通过新增 “小型平价电动车”类别，对车企开发市场亟须的经济型电动车给予“超级积分”补偿。
在本土化制造要求上，ACEA主张保持审慎，认为在推行“欧盟制造”时需考虑全球供应链的复杂性，避免激进的“本土含量强制指令”削弱行业竞争力，政策应更关注降低能源成本和提升投资吸引力。
欧盟在这一议题上的回应呈现出明显的折中取向：一方面，仍坚持尽快强化本土供应链，将“超级积分”和补贴资格与“欧盟制造”挂钩；与此同时，通过补贴降低车企成本压力，“电池助推器”（Battery Booster）计划投入18亿欧元支持欧洲本土电池供应链。
欧盟从强硬到妥协
2035年“禁燃令”是2021年欧盟推出的“Fit for 55”计划中的关键支撑，旨在达成2030年温室气体排放比1990年降低至少55%的整体目标。欧盟对汽车脱碳提出严格的时间表，主要基于三方面考量：
增加投资确定性：通过设定内燃机的明确退出时间，消除技术模糊性，迫使资本市场和制造商将研发资源投入零排放汽车，“技术中立”的政策往往导致决策犹豫和资源分散，拖慢转型速度。
电气化效率更高：欧盟此前坚持纯电动车技术路线，是基于纯电动车的全流程效率更高，而氢能或绿电制备的燃料需要更多的能源转化环节，混合动力需要更复杂的机械装置，这些都会导致全流程效率下降。
气候变化的紧迫性：道路交通占据了欧盟排放量的21%，是仅次于能源供应的第二大排放源，而且与其他排放源已呈下降趋势不同，道路交通的排放量近几年一直维持在10亿吨二氧化碳当量以上的高位。
“禁燃令”本质是一种强制优化，欧盟认为仅靠市场力量无法如期实现《巴黎协定》的义务，需要依靠严格的目标去克服工业惯性，通过明确的政策信号加快转型进程。
此次“一揽子方案”的出台，标志着欧盟在气候雄心与产业现实之间的博弈中，明显向后者倾斜。在产业界持续施压与政治环境变化的共同作用下，政策经历了由坚定不移到逐渐松动，再到最终妥协的过程。
第一阶段：铁壁合围（2023年之前）
在“Fit for 55”计划提出初期，欧盟对“禁燃令”的态度几乎没有回旋余地。气候议题在欧洲政治议程中占据主导地位，2035年禁售燃油车被视为不可触碰的政治共识。欧盟委员会通过立法形式锁定脱碳路线图，以高强度约束倒逼汽车产业转型。
在这一阶段，产业界的反对意见被边缘化，多数车企选择顺势而为，甚至主动提出更激进的电动化时间表，以回应资本市场和政策预期。
第二阶段：裂痕初现（2024年—2025年初）
随着电动车补贴退坡，市场需求在2024年遭遇寒冬，后疫情时代的经济下滑也侵蚀了消费者的购买力。叠加能源成本上升，欧洲车企陷入了“燃油车越卖越少，电动车越卖越亏”的窘境。与此同时，中国电动车企的强势进入让欧洲产业界意识到，激进的转型政策并未培育出本土竞争力，反而可能让出市场。
ACEA开始密集发布研究报告，指出充电基础设施建设严重滞后于销量目标。欧盟内部开始出现分歧，部分成员国如德国、意大利和波兰开始公开质疑单一电动化路线的合理性。欧盟虽然口风未松，但已不再高调提及“惩罚”，而是开始谈论“支持”。
第三阶段：全面施压与窗口提前（2025年下半年）
进入2025年，随着首个惩罚性考核节点临近，ACEA主席也从态度中立的雷诺CEO德·梅奥换成坚决反对“禁燃令”的梅赛德斯-奔驰董事局主席康林松（Ola Källenius），ACEA成员企业中不再只有个别企业抱怨，而是形成了几乎一致的声音，同时还联合了供应商协会CLEPA，发起了全产业链的“自救运动”。
政治风向也发生了关键转折。德国新任总理弗雷德里希·默茨（Friedrich Merz）致信冯德莱恩，明确要求给予内燃机豁免权。作为回应，冯德莱恩松口表示“将以不同的方式达成目标”，原定2026年的法规审查被提前至2025年底。斯特凡纳·塞茹尔内也在11月首次在公开表态中使用“灵活性”一词，表示欧盟愿意在处理燃油车的具体方式上展现“灵活性”，释放出政策松动的明确信号。
第四阶段：落槌定音（2025年12月）
最终发布的方案体现了欧盟的平衡意图，保留2035年交通领域零排放和2050年碳中和的名义目标，以维护气候政策的严肃性；但在执行层面通过复杂的积分、豁免和补偿机制，实际上放弃了“全面禁售燃油车”的单一路径。
不过，新方案并未正面回应有关基础设施缺口的问题，而这恰恰是欧洲车企认为2035年“禁燃令”不可行的关键原因之一。ACEA建议将减碳合规要求与充电基础设施条件和电池等关键产品供应链挂钩，如果基础设施和供应链没有达到相应水平，就应该适度放宽对制造商的合规要求，将减碳的责任分摊给政府和能源等部门，而非只由汽车制造商承担。
“禁燃令”面前的四大现实
尽管欧盟在政策层面作出一定妥协，为产业界争取了缓冲空间，但一系列更为根本的现实约束依然难以回避。
首先，市场需求出现停滞与分化的特征。2025年的欧洲汽车市场并未如政策预期般沿着电动化路径线性增长，而是出现了剧烈的分化。ACEA发布的2025年1月至10月新车注册数据显示，虽然整体市场微增1.4%，但动力结构并未向纯电倾斜，反而混合动力技术增速最快。
市场实际表现与合规目标之间也存在鸿沟。ACEA测算，要满足2025年比2021年降低15%碳排放的合规要求，纯电动车的市场份额需达到25%左右，而2025年前10个月16.4%的份额和目标之间有8.6个百分点的缺口。
这并非少数落后车企的问题，消费者用钱包投票选择了混合动力（HEV）和插电混动（PHEV），而这部分销量按照现行规则计算，对降低碳排放的贡献远低于纯电动车。
其次，基础设施的“赤字”已成为难以逾越的物理阻碍。这从根本上限制了电动车的市场容量。当充电桩的安装速度只有需求的六分之一时，意味着每年有数百万潜在消费者因无法充电而被排除在电动车市场之外。这导致车企在南欧和东欧等设施存在严重短板的地区，无法开展电动车业务，拖延全欧盟范围内的降碳进展。
再者，过高的全生命周期成本（TCO）抑制电动车需求。“油电同价”的乐观预测并未在欧洲成为实现。由于欧洲高昂的能源成本和电池原材料价格波动，电动车在小型车和商用车领域的全生命周期成本显著高于燃油车。除非通过持续的高额财政补贴，消费者始终缺乏转向电动车的经济动力。车企的亏损也难以为继。
最后，供应链高度对外依赖构成长期战略隐忧。欧洲在关键原材料和电池加工环节的对外依赖度极高，不仅推高制造成本，更使得车企在地缘政治波动中变得脆弱。固态电池等下一代技术的量产短期内无法实现，欧洲车企无法在2030年前通过技术跃迁来实现大幅降本。在供应链无法自主可控且成本高企的情况下，强制推行电动化，实际上是将欧洲汽车工业的命脉交由外部供应链。
2025年末围绕“禁燃令”的博弈，本质上是欧洲在气候目标与产业承载能力之间的一次现实校准。
气候变化的紧迫性要求坚持减排方向，但作为欧洲经济支柱之一的汽车工业，若因政策节奏失衡而承受“休克式”冲击，其代价同样难以承受。尤其在中国车企凭借完整产业链优势快速切入欧洲市场的背景下，欧盟若坚持原有激进路线，未必能培育出本土竞争力，反而可能因处罚机制抽走研发资金和资源，加速产业弱化。
“汽车一揽子方案”是一次软着陆，通过引入灵活性机制、认可过渡技术路线，为汽车工业争取了调整空间。但基础设施和关键供应链上的缺口，依然是两道短期难以用政策文本填补的难题。
