长期缺乏明确监管指引的中国三家政策性银行，迎来了有法规可依的监管与发展协调阶段。但针对最新出台的三个监管办法，金融界人士对三家政策性银行能否增强市场竞争力尚存疑虑。
近日，银监会正式发布《国家开发银行监督管理办法》、《中国进出口银行监督管理办法》、《中国农业发展银行监督管理办法》(以下统称“《办法》”)，这是监管部门首次针对三家政策性银行专门制定的监管制度。《办法》从2015年起草准备到2016年底完成修改，2017年初进行征求意见，终于正式出台。
在业界人士看来，上述监管办法的出台，是政策性银行监管加强的必修课。“这是落实全国金融工作会议精神，强监管的一个举措。”银监会政策性银行监管部副主任徐庆宏表示。
《办法》明确了政策性银行坚守开发性、政策性金融的定位，其核心内容之一是构建资本约束机制。同时，要求三家银行每年至少进行一次内部资本评估，提出三家银行遵循银行经营的一般规律和监管要求，涉及公司治理、内部控制、风险管理、激励约束等方面。
《办法》出台当天的发布会上，银监会政策性银行监管部主任周民源介绍，三家政策性银行成立以来一直未制定专门监管办法，而是遵循银行一般规律，参照商业银行相关监管规则实施监管。目前，这一做法已难适应开发银行、政策性银行的发展要求，必须弥补监管短板。
某政策性银行内部人士向《财经》记者表示，政策性银行市场化以来，最大的风险就是没有竞争力，因此政策性银行进行治理结构的改革很有必要。而如何改革，就需要有更明确而有约束力的监管指引。
多名接受《财经》采访的业内人士认为，政策性银行管理办法出台正当其时。“近些年政策性银行参与服务国家重大战略、一带一路等很多项目，以及与商业银行之间的联系也越来越紧密，政策性银行的项目风险也开始有所凸显，对其进行明确的资本约束监管越来越有必要。”交行金融研究中心高级研究员对《财经》记者表示。
不过，对于监管过于严格而可能导致的政策性银行竞争力减弱，接受《财经》采访的业界人士对此语焉不详。
构建资本约束机制
由于政策性银行长期以来的非市场化取向，其潜在风险一直被各方谨慎回避。因此多位业界人士提醒，此次出台的《办法》首次要求三家银行建立以资本充足率为核心的资本约束机制，还要求三家银行每年至少进行一次内部资本评估，建立可持续资本补充机制。
当前《办法》尚无对资本充足率的具体要求。会后，徐庆宏对《财经》记者表示，国际社会对于银行业资本充足率的标准存在一定争议，中国也在参与全球标准的制定，因此暂时没有设定明确的标准要求，三家银行的资本充足率要求仍将参照一般商业银行的指标。
“通过整套监管框架的完善和规范，短期来看，对他们的经营管理和业务投放会存在一定的约束，但是长期来看肯定会促使他们稳健经营，降低风险的。”赵亚蕊对《财经》记者表示，三家政策性银行目前的业务结构开始有变化了。现在政策性银行除了一部分政策性项目以外，也涉及到很多商业项目，并且他们与商业银行也存在很多同业间的资金往来，因此也会存在一定的信用风险、流动性风险等等。因此他们的经营管理也要逐步向商业银行靠拢，进行逐步规范。
赵亚蕊认为，这三家政策性银行的区别最初是在政策性项目上，但是实际上现在的规范更多的是针对他们开展的商业项目，因为政策性的项目本身是财政部在兜底的，应该说是没有风险的。
比如国家开发银行从最初重点支持“两基一支”，逐步向城镇化、棚户区改造等领域提供资金支持。农发行从最初的重点支持粮棉油收储，到全方位支持新农村建设。进出口银行从重点支持资本性的货物出口，到开办政策性进口信贷业务，支持中国企业“走出去”等。但实际上现在三家银行一些大的国家项目都开始逐步涉及了。随着战略定位的转变，个别政策性银行机构信贷风险水平与业务发展现状就开始不匹配了，这些年也有一些风险事件出现。
完善政策性银行的治理结构
政策性银行是1994年深化金融体制改革的背景下，由国务院批准成立的，包括国家开发银行，进出口银行和农业发展银行三家。由于政策性定位，商业运作在最初阶段是严格限制的，但更完整的监管规范虽经多年酝酿，但一直没有成型。此次三个监管办法出台，在业界看来是重要进步。
《办法》规定，三家银行定位有所不同，开发银行重点发挥中长期的投融资作用，加大对经济社会重点领域和薄弱环节的支持力度；进出口银行重点支持外贸发展、对外开放、国际合作、走出去等；农发行主要服务国家粮食安全，促进农业农村现代化，改善农村基础设施建设等领域。
据银监会披露的数据，截至今年9月末，三家银行资产总额25.12万亿元，各项贷款17.41万亿元。在支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带发展、企业“走出去”、棚改、异地扶贫、三农等方面重点发力。
“政策性银行市场化以来，最大的风险就是没有竞争力。”某政策性银行内部人士向《财经》记者表示，政策性银行改治很有必要，政策性银行产品体系不完善，服务手段不丰富，目前某些银行的风险管控也没有系统支撑，整个行体制还是相当于政府职能部门，运转周期长，效率不高，公司改治非常有必要。
赵亚蕊称，《办法》明确了资本约束机制，资本各项指标要统一纳入国际监管规范，他们要承担一定风险的能力要与国际同步，这个《办法》的里程碑意义比实际业务意义要大很多，明确了政策性银行也要纳入国际监管框架，但是对实际业务的约束可能还没那么大，随着政策性银行业务的不断市场化，相应的内部经营管理以及人员激励也应当相应匹配。
中国社科院金融研究所银行研究室主任曾刚对《财经》记者表示，去年国务院批复了三个银行的章程，对它们进行了更清晰定位。本轮政策是基于国务院批复的章程基础之上制定的监管规则，在金融市场上，政策性银行是重要的发行主体，和商业银行一样都是交易主体，相互关联度很高。
另有业界人士提醒，三家政策银行的资产规模高达20多万亿，它们的行为对整个市场还是有影响的，本轮政策对于理顺金融市场体系是有必要的。对政策性银行业务的监管，纳入现有银行的监管体系，既要保证其和一般商业银行有一定差异，在很多业务上还是要保证和其他银行的一致性，不然会导致监管套利和不公平。
《财经》记者 李德尚玉/文 杨秀红/编辑
