如何应对日益倒挂的国内外农产品价差、中国现有补贴体系该怎么调整以突破政策局限、“十三五”期间中国的粮食安全问题会有什么新解决思路……多个涉及中国农业基础的原则性问题，正是7月底在北京举行的2015中国农村发展高层论坛的核心议题。
《财经》记者获悉，这次会议所透露出的一些信息，或可勾勒出“十三五”期间中国农村发展与改革的一些基本思路。
论坛就“十三五”期间如何推动农村一二三产业融合发展，保障粮食安全和农产品有效供给，构建符合市场经济要求和国际规则的农业支持保护体系，实现资源环境制约下的农业可持续发展等重大问题，进行了广泛深入讨论，并提出切实可行的思路和措施。
整体而言，如何完善对农业的支持方式，是解决目前中国农业发展所面临的一系列问题的关键点。对此农业部副部长陈晓华在会上表示，除了继续加大支持力度外，今后中国将明确支持重点，同时根据形势变化来调整支持方式。未来将明确的有三点：其一是增强扶持政策间的协调性，提高其精确性、指向性、引导性，消除政策相互掣肘、抵消问题；其二是推动“很难”的涉农资金项目整合；其三是引导社会资本，一方面是建立农业保险的担保体系，另一方面则要发展“走正道”的农村合作金融。
粮食多了怎么办？
具体而言，如何应对中国的粮食（以及多种农产品）生产面临的一系列新状况，是本次会议上官学两界集中关心的热点话题。
主要的状况之一，是近两年中国新出现的“国内粮食产量不断增长、进口数量不断增长、粮食库存不断增长”的“三量齐增”局面。
中央农村工作领导小组副组长陈锡文认为，这一复杂局面背后有两大原因：其一是中国的生产和消费的结构不对称，存在供求结构性矛盾。2014年中国粮食进口首次突破一亿吨，但其中70%以上的部分是大豆；其二，中国之所以还进口了两千多万吨的其他粮食，则主要由国内外价差导致。中国的粮食和其他一些农产品在价格竞争力方面的优势在不断减弱。
值得注意的是，中国国内外粮食价差的形成并不简单：除了中国国内生产成本上升、国际市场相关产品自身价格下降之外，人民币汇率、海运价格因全球能源价格下降出现的降低，都是影响性因素。
之所以要这么具体的分析这个颇具挑战性的问题，陈锡文指出，是要说明中国目前出现的粮价高于国际市场价格的情况非常复杂，不能简单地说就是中国农业生产成本的提高，中国没有竞争力，而是需要对形成这种情况的各种原因和权重展开分析，才能对症下药解决好问题。
而对于出口之外的“三量齐增”，亦有其他解释。中国目前的农业支持政策从2004年开始建立，主要由最低收购价、临时收储等政策体系构成。一方面，这一政策体系能够增加粮农等相关主体的利益，在国际市场价格低迷的情况下，农民种粮依然能够以较高的价格卖给国储从而获得收益，故积极性颇高。但一体两面，随着政策的扭曲性效应愈加明显，加工企业因为原料价格不断上涨日子难过之外，中国的国家收储越来越多，出现“爆仓”现象的可能性正在越来越大。
“有的领导讲现在的烦恼是高兴的烦恼，我们库里有东西的烦恼。但太多的话，以后也承受不了。”国务院发展研究中心研究员程国强说。
这种被动的为保护农民收益增储外，中国亦有主动增储的意愿。但是，“不是储备的粮食越多越好，而是要降到合理的区间。”国家发展和改革委员会宏观经济研究院副院长马晓河认为。
按照国际粮农组织的标准，合理的安全储备率是一个国家消费量的17%——18%。“中国由于市场大、区域间的差异大，我们可以将储备率提高到30%——这意味着每年储备3600亿斤的粮食。但我们现在的储备率不是30%，而是到70%后还要增加，实际是应该有个头的。”马晓河说。
改革的困难在哪儿？
“三量齐增”压力之下，中国现有的相关农业政策已走到改革节点。但中国农业政策应怎么改，并没有公认的改革方案。
陈锡文认为，目前有两个值得重视的观点：其一是认为既然中国的农产品在国际上明显不具备竞争力，而在生产过程中财政又要出不少的钱进行补贴，得不偿失。应减少补贴，缺口通过增加进口解决；其二是要采取措施让农民离开土地，之后搞大规模经营，以降低成本。
“从经济学的角度来讲当然是合理的。但各国的经验表明，农业政策从来不是单纯的产业政策，而是一个关系到众多农民生存发展、社会公平公正的重大社会政策。中国常驻在农村的人口还有接近6.2亿人，农业政策必须既要保证供给，还要考虑国际市场的竞争关系，更要考虑6亿多农民应该怎么办。”陈锡文说。
在增加低价且有效率的供给方面，陈锡文指出，除了依靠科技进步及加强农业的基础设施外，一个重大的措施就是要高度重视农业的社会化服务体系，只有它才能使得中国在短期内不改变小规模生产的前提下提高效率；另外一个方面就是调整农业的支持保护力度，使得国家的农业补贴从日益受限的黄箱政策向绿箱政策转变。
实际上在2014年时，针对国内外价差倒挂严重的棉花及大豆两个作物品种，中国已推出了一套名为“目标价格”的改革方案。其改革思路是先试验新的制度，再替换老的收购、补贴制度。
“但根据我的观察，这个目标价格改革或者至少目前还不能得出已经成功的结论，没法用目标价格来成为替代性的新制度。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥称。
《财经》记者近日获得的一份针对新疆棉花目标价格试点工作的调研报告显示，之所以出现这种局面，从政策设计角度而言，主要存在细节不明确、行政成本高、缺乏有效监督等问题；而在政策执行层面，则存在政策出台晚、宣传不到位、补贴多次发放增加工作量、对面积存在分析导致补贴没有完全到位等问题。“我更担心的巨大的操作成本及潜在的腐败问题。”中国科学院农业政策研究中心主任黄季焜称。
此外他亦表示，中国的的农业政策必须要想清楚政策目标是什么，但现在的问题是想用一个政策解决所有问题。“这并不现实，最好一个政策规定一个问题，解决不了的用另外的政策再解决。”黄季焜说。
实际上，中国想要摆脱以往补贴政策的路径依赖，并不简单。根据《财经》记者此前在多地的调查，在农民已经习惯有价格支持政策的前提下，农民对于国家号召少种玉米等超产作物的积极性并不高。“比如油菜籽，政策巧妙地调整了一下，地方马上就做出了很大的反弹。玉米价格微调更是马上就炸了锅，农民并不接受。”程国强说，“现在共识特别难以形成。各方疑虑重重，决策层也举棋不定。”
补贴政策如何调整？
因此，如何摆脱政策的路径依赖，降低库存压力，采用精准的办法让补贴合理到户，将成为“十三五”期间中国农业补贴政策将要面临的核心考验。就此次会议的相关讨论而言，已经有了一些基本的解决思路：
以往“先立后破”的改革思路可能走不通的前提之下，李国祥提出了“先破后立”或“边破边立”的解决思路——中央赋权给地方，给预算支持，但政策由地方探索完成，而非中央顶层设计后由地方执行。
采用这种思路进行改革的突破点，是废止用一个支持政策代替另外一个政策的思路。优化组合多重手段，让农民作为受益主体，并且参考历史数据作为政策的支撑依据。
程国强的建议则相对更为具体：首先，为了规避黄箱政策天花板，要进行脱钩补贴。使国内市场价格向国际市场价格慢慢靠拢，尽量让目前的最低收购价格对粮食价格的扭曲降低，并且尽快退出临时收储政策；其次，要建立健全农产品市场风险管理机制；第三，探索研究新型直接补贴政策措施。
对于如何让目标价格的补贴落地，程国强也提出了“升级版”的方案：是由补贴特定的农产品变成种植什么都可获得补贴，单位面积所获得的补贴都是一样的；其次是补贴只针对法定承包地进行。补贴的对象是谁种地补贴谁。
程国强认为，这种方案的好处一是可以发挥市场机制，优化粮油品种种植结构；二是鼓励生产者种适销对路、质高价优的粮油产品；三是规避WTO微量允许的天花板；四是引导农民探索形成适宜的规模经营形式；第五，更加简单，更加方便，避免了操作复杂、实施困难等问题。
针对目标价格改革，马晓河也提出了相应的政策建议。他认为国家应该制定目标储备政策和目标价格政策。但这与目前中国正在试验中的目标价格政策并不一样——中国政府收购粮食，保持一定的的储备率。仿照韩国，每年需要多少指标，收库指标按照高于市场价格的多少百分比作为指标分配给农民。而农民可以拿指标转让买卖，增量补贴与生产脱钩，成为收入补贴。
